El Presupuesto Participativo en la Argentina. Alcances yperspectivas en materia de transformación política, social y degestión pública. Resultados Preliminares.

Democracia Participativa, una presentación
En la actualidad parece existir un consenso tanto entre académicos, políticos y ciudadanos, en que la democracia no puede reducirse a su dimensión representativa (electoral) y que el rol de los ciudadanos no puede limitarse solamente al voto de representantes. Este consenso, aparente, se asienta sobre una “confluencia perversa”, caracterizada por Evelina Dagnino como la reivindicación de la participación ciudadana en asuntos políticos por proyectos políticos antagónicos. Esto es, el encuentro, por un lado de los proyectos democratizantes que se constituyeron en el período de la resistencia a los regímenes autoritarios y continuaron en la consecución del avance democrático, y por otro lado, de los proyectos neoliberales que se instalaron, a partir del final de la década del ochenta.
En este contexto, la revista Democracia Participativa, propone un espacio de discusión y difusión tanto de discusiones teóricas que van más allá de una mirada minimalista de la democracia, como de metodologías que promuevan la inclusión de ciudadanos y ciudadanos, y de experiencias que reivindiquen la participación ciudadana como un eje de transformaciones sociales y políticas.
https://www.dparticipativa.org/

El Presupuesto Participativo en la Argentina. Alcances y perspectivas en materia de transformación política, social y de gestión pública. Resultados Preliminares.

Rodrigo Carmona

Carlos R. Martinez

Bárbara Couto

Ricardo Paparás

Resumen:

El presente artículo centra el foco en cuatro dimensiones del PP: político-institucional (influencia en las relaciones políticas del territorio, potencial para la profundización democrática y la construcción de ciudadanía y diseños institucionales implementados), intraburocrática (impacto al interior de aparato municipal y sus formas de funcionamiento), participativa (tipos de participación de la ciudadanía y espacios de articulación multiactoral generados), financiero-distributiva (importancia en relación al presupuesto municipal y formas de distribución en la asignación de los recursos). Entre las principales conclusiones preliminares a las que se ha logrado arribar se destaca, desde el punto de vista de los obstáculos que suele enfrentar el desarrollo del PP, las dificultades en términos de articulación entre las áreas municipales responsables de la implementación del PP y el resto de la estructura del gobierno local, situación visible en distintas etapas del ciclo del PP (difusión, viabilidad, ejecución, control). A su vez, se advierte en las distintas experiencias analizadas, una escasa vinculación con el Poder Legislativo y una limitada apropiación de la herramienta por parte de la ciudadanía, factores ambos que atentan contra la sustentabilidad del PP ante cambios en las autoridades del Poder Ejecutivo municipal, fruto de los procesos electorales. Tampoco se verifica un cambio profundo en las relaciones políticas en el territorio, operando el PP, predominantemente, como una forma de legitimación de las autoridades locales. En contrapartida, es notable el potencial del PP en términos de una mayor apertura de la gestión local a nuevas instancias de decisión y funcionamiento con un alcance predominantemente barrial (el PP en general no se utiliza para “pensar la ciudad”), fortaleciendo los procesos de desconcentración municipal (que acercan el gobierno a todo el territorio) y evolucionando en una pléyade de políticas participativas, que abren canales más adecuados para la heterogeneidad de actores del territorio y sus diversas demandas e intereses.

Palabras clave: presupuesto participativo, descentralización municipal, políticas participativas, relaciones intraburocráticas.

Introducción

El trabajo que aquí se presenta condensa las conclusiones preliminares del Proyecto de Investigación: “El Presupuesto Participativo en la Argentina. Alcances y perspectivas en materia de transformación política, social y de gestión pública”, en el que los autores ha participado y que se viene desarrollando desde marzo de 2012, previéndose su finalización para marzo de 2015.

En el marco de dicho proyecto, se construyó una muestra de quince municipios con PP1 considerando una serie de criterios y tomando como requisito mínimo que al momento del relevamiento se esté desarrollando o se haya desarrollado, al menos, el tercer año de asambleas.

Para las quince experiencias seleccionadas, se realizaron una serie de entrevistas, a partir de cuestionarios semi estructurados, a informantes clave: legisladores locales del oficialismo y de la oposición, funcionarios políticos responsables del PP y de otras áreas municipales relacionadas con la ejecución de sus proyectos, técnicos municipales a cargo de la gestión operativa del PP, autoridades políticas, vecinos participantes con y sin pertenencia a alguna organización de la sociedad civil.

A su vez se construyeron cuatro dimensiones de análisis, con sus respectivas variables e indiciadores, en cuya clave se procesó toda la información relevada.

Dimensión político-institucional. Variable 1: el PP y las relaciones políticas del territorio (indicadores: vinculación del PP con una fuerza partidaria en particular; lugar del legislativo en el proceso; influencia del PP en la relación entre el Intendente y el Concejo Deliberante; apoyo político del PP al interior del gobierno municipal; protagonismo de las organizaciones sociales del territorio). Variable 2: el PP y los modelos de democracia (indicadores: alcance del PP como instrumento de innovación democrática; potencialidad en la generación de nuevos derechos; importancia en términos de democracia de “proximidad”). Variable 3: Diseño institucional y formas de implementación del PP (indicadores: tipo de diseño institucional del PP; anclaje institucional; etapas del proceso).

Dimensión intraburocrática. Variable 1: impacto del PP en el aparato municipal (indicadores: efectos de la ejecución del PP en la estructura municipal; incidencia del PP en la modernización administrativa). Variable 2: PP y formas de funcionamiento (indicadores: equipos técnicos involucrados; la adecuación de las otras áreas de gobierno).

Dimensión participativa. Variable 1: Estructuras participativas (indicadores: tradición de las instituciones sociales locales; presencia de redes ciudadanas; existencia de movimientos sociales de reivindicación; rasgos socioeconómicos de la población que participa en el PP. Variable 2: Dinámica y tipos de participación (indicadores: perspectiva del municipio; nivel de participación; tipo de participación predominante; grados de apertura en la toma de decisiones y formas de selección e implementación de los proyectos; fortalecimiento de nuevos actores a partir del PP). Variable 3: Espacios de articulación multiactoral (indicadores: naturaleza de las relaciones establecidas y tipo de espacio de articulación; modalidades de trabajo predominantes; resultados alcanzados).

Dimensión financiero-distributiva. Variable 1: impacto del PP en el presupuesto municipal (indicadores: relevancia financiera del PP en el presupuesto total; evolución de la relevancia financiera en el tiempo; relevancia financiera en relación a los gastos de capital). Variable 2: Criterios de distribución del PP (indicadores: criterios generales de distribución; los criterios específicos de distribución territorial).

Se presentan entonces a continuación los hallazgos realizados para cada una de estas dimensiones y las principales conclusiones preliminares a las que se ha arribado a partir de dichos hallazgos y en relación a una serie de hipótesis de trabajo.

Dimensión político-institucional

En relación a la dimensión político-institucional es posible advertir la ausencia de una clara identificación del PP con una determinada fuerza partidaria, en el conjunto de los casos analizados. De este modo, casi la mitad de los municipios (La Matanza, Rafaela, Villa María; Lanús, La Plata, Gualeguaychú y La Costa) tienen intendentes que están dentro del Frente para la Victoria-Partido Justicialista. Por otra parte, en tres municipios hay partidos de corte vecinalista o socialista aliados al gobierno nacional (Morón, Zárate, Mar del Plata) y otros cuatro ligados a fuerzas opositoras, sean de extracción radical (Río Grande; Mendoza), socialista (Rosario), peronista disidente (San Miguel) u otra (Unquillo).

Respecto al PP y las relaciones políticas del territorio, en general se advierte que esta política pública si bien busca en gran parte de los casos interpelar en mayor medida a la población no organizada (que no tiene demasiados antecedentes previos de participación), tiene un sustento fuerte en cuadros territoriales y/o partidarios arraigados. En algunos casos, la intermediación de las organizaciones es explícita y directa en el funcionamiento del instrumento (General Pueyrredón, La Matanza) y el resto intermedia o relativamente baja.

Respecto al alcance y modalidad del PP, en los casos analizados predomina un enfoque fuertemente territorial, que no va más allá del barrio (General Pueyrredón, Gualeguaychú, Lanús, La Matanza, La Plata, Mendoza, Rafaela, San Miguel, Villa María, Unquillo), la localidad (La Costa, Río Grande, Zárate) o zona u área descentralizada (Rosario, Morón). Sólo Río Grande, PP hoy suspendido e intentando cumplir con lo comprometido, presenta a nivel de diseño un foro común para toda la ciudad aparte de los foros territoriales por zonas. A la vez que el PP de Villa María ha evolucionada a un esquema de planificación territorial plurianual llamado Plan Trienal Participativo, que combina elementos de PP y de Plan Estratégico y, aunque con mayores restricciones en la participación y un carácter menos vinculante, permite a la ciudadanía planificar la ciudad en su conjunto.

En la misma línea, el rol del Poder Legislativo (órgano que se supone posee una perspectiva global del municipio) es en la mayor parte de experiencias de PP muy poco relevante, limitándose, a lo sumo, a la aprobación de las Ordenanzas en los casos en que tal tipo de legislación local existe por lo que se crea o reglamenta el PP. Como casos extremos, en La Matanza y Río Grande, por ejemplo, el rol del poder legislativo respecto al PP aparece bastante desdibujado, mientras que en Rosario, Morón y Villa María adquiere un poco más de protagonismo aunque en un rol de acompañamiento de la gestión municipal. En algunas experiencias, como Mendoza, algunos legisladores suelen asistir a las asambleas del PP que se desarrollan en su barrio, y únicamente en Lanús se registra que concejales (tanto del oficialismo como de la oposición) hayan motorizado proyectos en el marco del PP.

El hecho de que el mecanismo se relacione más con una determinada gestión que con un partido político lleva a que las amenazas a su continuidad provengan fundamentalmente del recambio del ejecutivo municipal, incluso tratándose de dirigentes de un mismo partido. De esta forma, el PP opera predominantemente como un instrumento de legitimación de las autoridades municipales antes que conformar una plataforma político-ideológica particular.

En estos términos, un análisis del PP como instrumento de innovación democrática plantea alcances interesantes en términos de dar visibilidad a ciertas demandas y problemáticas locales, potenciando en algunos casos la generación de nuevos derechos o mejorando los vínculos Estado-sociedad. Estos resultados aparecen mayormente relacionados a un factor de “proximidad”, esto es reivindicando necesidades de carácter barrial o territorial más acotado, aun cuando la visibilidad alcanzada por dichas cuestiones, que se problematizan a nivel social e ingresan en la agenda pública a partir del PP, haya implicado su abordaje para el conjunto del territorio municipal (como la violencia de género en San Miguel) e incluso provincial (como la atención del Trastorno General de Desarrollo en Río Grande).

Es claro entonces que el PP ha operado, en la mayor parte de las experiencias revistadas, como un medio de legitimación de los gobiernos locales, acercando la gestión de gobierno a la población y fortaleciendo la democracia representativa, más que operando como un mecanismo de democracia directa que la ponga en cuestión. Del mismo modo, ha permitido cierta apertura de la gestión local a nuevas formas de funcionamiento y modos de decisión, aunque circunscripto a cada barrio y sin generar una visión común de ciudad.

Dimensión intraburocrática

En materia de efectos de la implementación del PP, adecuación de las diferentes áreas e incidencia en la modernización del Estado municipal, se observan resultados diversos.

El desafío mayor que enfrenta la herramienta hacia dentro del gobierno municipal es, en todos los casos, romper con la lógica burocrática tradicional normativo-procedimental y la forma de estructurar los problemas (y sus soluciones) de forma sectorial, que da a cada sector los saberes técnicos y el monopolio de la intervención sobre las cuestiones que le son relevantes, frente a la ciudadanía.

La adopción del presupuesto participativo involucra a los distintos sectores del Estado y requiere de una mayor interrelación de los mismos, a la vez que los desafía a establecer una relación más directa con las demandas sociales, donde no es la planificación sectorial la que prima sino las necesidades que los propios vecinos priorizan en el proceso participativo.

En varios de los casos se ha intentado generar los cambios señalados mediante un fuerte apoyo político del Intendente a la herramienta e incluso en algunos de ellos, se ha jerarquizado el área, dándole categoría de Secretaría o similar (Lanús, La Plata). En este sentido, dar un mayor apoyo político a los coordinadores del PP ha permitido ponerlos a la par de los funcionarios de otras áreas en la mesa de discusión, de modo de poner en evidencia los problemas internos de comunicación y favorecer la búsqueda de soluciones, no siempre con el éxito esperado. Un tópico común ha sido el de priorizar los proyectos de PP mediante su diferenciación de otros proyectos sectoriales, para favorecer su control y seguimiento por parte del ejecutivo y la coordinación del PP (Unquillo y Rafaela).

Sin embargo, tales respuestas poco han contribuido a modificar el comportamiento de las estructuras municipales, debido a que las mismas se reducen en asimilar el tratamiento de los expedientes de proyectos del PP al funcionamiento tradicional, lo que redundó en una mayor carga de trabajo para las áreas.

Aún incluso con la colaboración de los funcionarios de mayor rango de cada secretaría, un problema adicional reside en la racionalidad normativa-procedimental de las burocracias, que genera trabas y retrasos en los respectivos expedientes de los proyectos.

En otros casos, cuando se verificó poca colaboración de los funcionarios de las áreas, especialmente cuando se trata de Obras Públicas, ello ha provocado serios inconvenientes en la ejecución de los proyectos, lo que terminó horadando la legitimidad de la herramienta ante la ciudadanía (La Matanza, General Pueyrredón, Rio Grande, San Miguel).

Como posible solución se ha planteado la posibilidad de establecer una cogestión con los vecinos, de forma generalizada (Zárate) o ad hoc (General Pueyrredón), de modo de superar los inconvenientes internos reseñados. Así, se otorgan los fondos a organizaciones de la sociedad civil, las que finalmente ejecutan los proyectos. Desde nuestra visión, en términos de participación ciudadana, el método supone un nivel de involucramiento mayor, aunque en términos intraburocráticos no genera cambios internos sino que implica una tercerización de funciones que son propias al municipio, pero que éste no logra llevar adelante con la agilidad que el PP requiere (manejo de expedientes, procesos de licitación, ejecución de obras, etc.). Así se aumenta la participación pero a costa del debilitamiento de la presencia del Estado.

Asimismo, ante la falta de coordinación y comunicación, las otras áreas perciben a la oficina de PP como un “municipio paralelo”, que realiza tareas que les son propias, interfiriendo en las respectivas planificaciones sectoriales. Esto genera un aislamiento que vulnera la legitimidad interna de la herramienta y dificulta gravemente su desenvolvimiento. Reforzar la oficina del PP con técnicos e ingenieros para disimular esta falencia, profundiza la separación entre las dos formas de gestión, la tradicional y la del PP.

En otros casos, se ha verificado un impacto medio (Mendoza, Rafaela, San Miguel), lográndose redefinir misiones y funciones de las unidades existentes. Ya sea por la colaboración de los funcionarios o por mandato directo del ejecutivo, las diversas áreas han tomado como insumo demandas que resultan del diagnóstico del PP, haciendo lugar dentro de su planificación ciertos proyectos que el municipio asume como prioritarios o políticamente rentables y que originalmente no entraban dentro de los límites de evaluación y selección de proyectos de PP.

Si bien estas prácticas no rompen con las lógicas sectoriales de los municipios, enriquecen a las áreas con información que de otra manera no hubieran conocido o priorizado.

Aún con la colaboración de los funcionarios, no resulta fácil conciliar estas nuevas demandas con las que el área considera prioritarias, especialmente en los casos de Obras Públicas, donde existe algún tipo de planificación que mira el conjunto del territorio a mediano plazo, mientras que las necesidades que surgen de los foros de presupuesto participativo en su gran mayoría se relacionan con cuestiones delimitadas territorialmente al barrio o a la zona de los vecinos participantes y que muchas veces requieren pronta resolución.

Resulta asimismo dificultoso cambiar las prácticas internas de las áreas, ajustándolas a los cambios, lo que significa romper con prácticas y procedimientos establecidos y cristalizados. En este sentido, los municipios adolecen en general de programas de capacitación a sus funcionarios y empleados, acordes a tal paradigma innovador.

Es particular la importancia del área de Hacienda para el éxito de los cambios, pues suele poseer rigurosas prácticas normativas-procedimentales que pueden entorpecer el mecanismo del presupuesto participativo y sus beneficios. Aquí resulta curioso el caso de Mendoza, donde la oficina de PP depende directamente de Hacienda, operando esta dependencia como verdadera movilizadora de los recursos y mandatos sobre las demás áreas, lo que facilita la consecución de los proyectos.

Los casos más exitosos de municipios que han implementado PP, como Morón y Rosario, han logrado reestructuraciones que favorecen la instauración de un modelo de gestión relacional, por encima de la separación de funciones que implica la estructura sectorial tradicional. En ellos, las demandas que emergen de los foros participativos permean todo el entramado municipal, nutriendo a las áreas, las que ajustan su planificación a las demandas vecinales.

La interrelación entre áreas frente a las necesidades que surgen de los diagnósticos participativos suele cristalizarse en reuniones periódicas que involucran a los funcionarios de las mismas y con un fuerte acompañamiento del ejecutivo municipal. En estos casos se intentan dar soluciones que abarquen las cuestiones en forma particular pero también integral. Así pueden surgir demandas cuya solución no esté al alcance del municipio, por su monto económico o por competencia jurisdiccional, pero que son tomadas y redireccionadas con el fin de lograr el financiamiento o los acuerdos necesarios para su consecución.

También existen demandas que por sus características han generado nuevas formas de intervención, que llevan al municipio a abrir otros canales de participación temáticos, todo lo cual favorece a una mayor profesionalización de la burocracia.

En estos casos se logran reforzar los procesos de desconcentración administrativa, cuando existen, o se generan de manera incipiente, fortaleciendo la relación con los vecinos en la gestión y la transparencia de los actos de gobierno.

Resulta interesante aquí la relación que se termina estableciendo entre la participación ciudadana y la conformación de planes estratégicos por parte del municipio, donde el diagnóstico participativo retroalimenta y orienta la planificación a mediano plazo.

Entonces, si bien el proceso de PP tiene un fuerte anclaje barrial o zonal, puede favorecerse un intercambio que permita al ejecutivo municipal ir hacia una idea más amplia de desarrollo a escala ciudad, es decir, un abordaje integral con perspectiva territorial.

Se ha señalado que no siempre esto es así debido a los tiempos necesarios para su consecución. En experiencias que llevan varios años de implementación, como Rosario, Morón o Rafaela, se observa una cierta “burocratización” del instrumento, el que comienza a ser absorbido por la lógica tradicional del municipio, especialmente cuando ya existen otros canales participativos asentados.

Por otra parte, otro extremo posible implica la reestructuración completa del aparato municipal, donde las demandas sociales que surgen de mecanismos participativos constituyen el insumo principal de la planificación de gobierno, que se plantea en términos superiores al año calendario. Este esquema reduce la participación vecinal al diagnóstico y hace desaparecer la herramienta tal como la concebimos, pero da el poder a la estructura estatal para realizar políticas públicas coordinadas y generales, que estén alineadas a las demandas sociales tamizadas por la visión técnico-estratégico y política del ejecutivo municipal (Villa María).

En relación a los equipos técnicos involucrados en el PP, las áreas de PP funcionan casi en su totalidad con un número muy limitado de personal correspondiente a equipos técnicos (en promedio, entre tres y cinco personas), que no siempre tienen una dedicación exclusiva, y que requieren el apoyo y la articulación con funcionarios y técnicos provenientes de otras áreas tanto en el momento de difusión, como en la formulación de los proyectos (para el estudio de viabilidad), su ejecución y control. Este hecho refuerza la necesidad de la adecuada interrelación y compromiso entre áreas que hemos venido remarcando.

Los equipos técnicos de PP, incluyendo los coordinadores barriales o zonales, son quienes tienen mayor relación con los vecinos, y por lo tanto, funcionan potencialmente como un canal directo de comunicación hacia dentro del municipio, con las demandas ciudadanas. Es así que en los casos exitosos, cuando estos equipos tienen una articulación aceitada con el aparato municipal, aun siendo limitados en número de personas, permiten comunicar las necesidades de los vecinos y hacer participar a los funcionarios de las diversas áreas, lo que termina materializándose en políticas públicas que exceden largamente a la herramienta, coadyuvando a la planificación estratégica, a otras políticas participativas y a los procesos de desconcentración administrativa.

Se verifica entonces que, en los casos en que el PP ha logrado existir durante más de un lustro y presentar una evolución positiva (Villa María, Rafaela, Rosario, Morón), el mismo suele relacionarse con el fortalecimiento de procesos de desconcentración administrativa en el territorio, revalorizando el factor de proximidad y con una ampliación del abanico de políticas participativas desplegadas con el municipio, aun en detrimento del propio PP, que, sin perder su masividad, corre el riesgo de perder a algunos de sus participantes más activos, interpelados en mejor forma por otros espacios de participación que acogen mejor sus intereses sectoriales (mesas de participación en salud, seguridad, niñez, tercera edad, discapacidad, cultura, etc.) o que permiten pensar a la ciudad en su conjunto a medio plazo.

Dimensión Participativa

El PP ha tenido un impacto significativo en la escala local-municipal en materia de ampliación democrática donde la proximidad entre el ciudadano y las autoridades locales facilita la implicación social en las cuestiones públicas, fortaleciendo a la vez la legitimidad del gobierno.

Por su raíz territorial y de conectividad con el gobierno local, el PP presupone alguna forma de organización del territorio en unidades menores (barrios, foros, distritos, etcétera). Por esto, su implementación promueve o se inscribe en estructuras con diversos grados de desconcentración funcional o descentralización previa. En algunos casos, la herramienta impulsa formas incipientes de distribución del territorio para su funcionamiento (San Miguel, Zárate) o nace de la mano de procesos de desconcentración funcional (Morón, Villa María) y otras veces se inscribe en estructuras desconcentradas previamente (Rosario, Rafaela), demostrando que su impacto en la organización del territorio es más significativo cuanto menor desarrollo previo tengan estas formas organizativas.

El PP en especial en la etapa de diagnóstico y formulación de proyectos constituye un canal de difusión de debates públicos más o menos amplios, con un alcance diferente según los casos. Por su arraigo territorial, los municipios con grandes déficits en infraestructura (pavimentación, iluminarias, conectividad de algunas zonas aisladas, problemas de transporte, etcétera) suelen presentar una agenda fuerte de propuestas de obras públicas, articuladas por los actores del barrio.

La tradición y tipo de las estructuras participativas condiciona también el contenido y la profundidad de los debates. Cuando predomina una tradición participativa vecinal (clubes, sociedades de fomento, centros de jubilados, por ejemplo) emergen comúnmente proyectos para la organización de talleres deportivos o artísticos. Ante la presencia de movimientos u organizaciones sociales de reivindicación emergen demandas más profundas de empleo o pobreza por ejemplo que muchas veces exceden al PP como vía de resolución, pero que funcionan como disparadores de debates amplios, derivando en algunos casos en proyectos innovadores como la organización de capacitaciones laborales, talleres de concientización sobre problemas sociales diversos -violencia familiar, prevención de la salud, etc.-.

El alcance cuantitativo y cualitativo de la participación que impulsa el PP es variable. La importancia cuantitativa de la herramienta en general muestra tendencias crecientes, de gran rotación de los vecinos involucrados, aunque con un núcleo que sostiene la participación. Se observa por otro lado, mayor participación cuando mayores son las carencias en infraestructura urbana. Finalmente, el factor de proximidad resulta determinante, siendo más fuertes los lazos comunitarios en municipios de menor escala o en zonas menos urbanizadas.

El impacto cualitativo de la herramienta pareciera ser mayor en casos con menor tradición participativa. Decimos que en ámbitos con menos antecedentes en materia de participación y/o con gestiones municipales que históricamente han mantenido un estilo más cerrado, su implementación funciona como “punta de lanza” en el camino de experimentación que abre la participación. A la vez, el PP una vez implementado, habilita un canal de reclamos y demandas que deben ser atendidos o como mínimo registrados por las autoridades bajo algún compromiso de resolución. De lo contrario, el instrumento se vuelve un arma que deslegitima a la gestión al reflejar todo aquello que “quiere” o “necesita” la ciudadanía y no logra obtener, reduciendo sus chances de permanecer en el tiempo. Por otra parte, en relación a la etapa de realización de los proyectos elegidos, la participación de la ciudadanía suele ser mayor en las fases iniciales de proposición y diseño de proyectos y menos en las etapas de implementación, seguimiento y control de los procesos de gestión de las propuestas.

En algunos casos (la mitad, un tercio) el PP se desarrolla en municipios donde se despliegan otras herramientas de involucramiento de la ciudadanía (Morón, General Pueyrredón, La Matanza, Rafaela, Villa María), quizás con un impacto menor del PP en términos relativos. La implementación de planes estratégicos, consejos asesores temáticos, mecanismos diversos de control y rendición de cuentas o la reflexión de políticas públicas mediante abordajes integrales, habilitan espacios multiactorales y la conformación de redes de actores. Los debates públicos que propician estos espacios son generalmente más amplios o profundos que los que habilita el PP aunque los reclamos o posiciones consensuadas en la mayoría de los casos no poseen un carácter vinculante.

En esta línea, muchos de los casos analizados han desarrollado mecanismos participativos para pensar temáticas de la ciudad en su conjunto, aunque esto ha ocurrido más a partir de los planes estratégicos, es decir por fuera del dispositivo del PP (Morón, La Matanza, Rafaela), que a partir de foros generales de PP (Río Grande) o de la votación directa sobre temas generales propuestos por el municipio (Villa María).

Es posible identificar en los diferentes casos, qué actores están más a la vanguardia o son más creativos en la construcción de agenda.

En algunos casos (Lanús, Morón, Rosario) desde el gobierno local se impulsa una conciencia social más amplia sobre los problemas (residuos, o seguridad por ejemplos recurrentes) intentando soluciones que involucren a la ciudadanía en su conjunto por ejemplo reduciendo la producción de residuos y no sólo al municipio a través de su recolección; o reflexionando sobre mecanismos de prevención de delitos que exceden la instalación de cámaras de seguridad o el incremento de patrulleros policiales en las calles, por ejemplo estableciendo corredores seguros con mecanismos de vigilancia de la misma ciudadanía.

En otros casos, la ciudadanía muestra una visión más innovadora en términos relativos, donde algunos grupos de vecinos promueven contenidos que exceden los habituales (iluminarias, pavimentación, seguridad, entre otros) y desafían la lógica establecida por la herramienta, promoviendo temáticas novedosas como el acceso universal a la juventud al deporte (por medio de la construcción de piletas de natación climatizadas en La Costa), la posibilidad de realizar servicios fúnebres cerca de donde habitan los deudos (merced a la institución de salas de velatorio comunales en Gualeguaychú), la atención por parte de las Obras Sociales de determinadas patologías (como el Trastorno General de Desarrollo en Río Grande) o una prevención y atención integral ante el flagelo de la violencia de género (gracias a su incorporación en el área de salud, en San Miguel). A veces incluso las propuestas que ingresan a las áreas sientan precedente y son incluidas posteriormente en la agenda municipal en forma más permanente.

Resulta notorio entonces que el PP, en tanto fortalece la desconcentración de la gestión local, permite la revalorización del factor de proximidad, así como su propia evolución en políticas participativas más específicas en términos temáticos y amplias en un sentido territorial, favoreciendo la apertura de la gestión local hacia nuevas formas de decisión y funcionamiento y en beneficio de la incorporación de nuevos temas en las agendas de gobierno.

Dimensión financiero – distributiva

Para el promedio, simple, de los quince municipios analizados el presupuesto participativo representa algo menos del 2% de sus erogaciones totales. Si, atento a la habitual concentración de los proyectos del PP en pequeñas obras públicas de alcance barrial, se compara el monto del PP con la inversión pública municipal de los quince distritos bajo estudio, el guarismo alcanza, en media simple a un 15%.

En términos dinámicos, se advierte que la evolución del porcentaje del total del gasto público local popularmente priorizado es bastante constante en el tiempo, en las distintas experiencias estudiadas.

En cuanto a su distribución, en todos los casos, predomina un reparto de tipo territorial. Sin embargo, surgen algunas excepciones a ello que resulta necesario destacar. En varias experiencias existe el PP Joven, siendo el destino de cuyos recursos discutido exclusivamente por la población menor de una determinada edad. En el caso de Unquillo el PP Joven es uno solo para todo el municipio, relevando las necesidades de este sector para el conjunto de la Ciudad. Similarmente, en La Matanza, existe solamente un PP Joven en cada uno de las dos Regiones Descentralizadas (mientras que hay varios foros del PP general en cada una de ellas). A su vez, en Rafaela, conviven dos formas de PP, una que prioriza proyectos de tipo social, cultural, deportivo y comunitario y otra que consiste en la elección popular de un determinado número de obras públicas, de cierta envergadura, para el conjunto de la ciudad, de un conjunto más amplio propuesto por el gobierno municipal, rompiendo así la lógica barrial y proponiendo a los vecinos pensar a la ciudad como un todo. Ya se ha referido la experiencia del Foro de la Ciudad en Río Grande, así como el avance hacia un esquema de Planificación Trienal Participativa en Villa María.

A su vez, en los casos en que se registra una distribución territorial, los criterios de reparto entre los distintos territorios suelen incluir diversos criterios de justicia social, tales como la población de cada foro, el número de habitantes en situación de pobreza estructural, la menor disponibilidad de infraestructura urbana y comunitaria y similares consideraciones.

En resumen, se verifica el alcance predominantemente barrial del PP, aunque con algunos matices, así como su estrecha vinculación con el ideario de la justicia social, presente no solamente en sus criterios de distribución territorial o en el perfil predominante de la población participante, sino asimismo en su propia dinámica, en la que es usual que se prioricen proyectos y demandas de los sectores históricamente más postergados, incluso en la etapa de diagnóstico.

Conclusiones

Resulta de particular interés analizar los resultados obtenidos a la luz de las hipótesis iniciales planteadas en el marco del proyecto de investigación.

Al respecto, una primer hipótesis afirmaba que: El Presupuesto Participativo en el escenario argentino reciente aparece fundamentalmente como un mecanismo orientado a la búsqueda de beneficios político-legitimantes para las autoridades de gobierno locales, en un contexto de revalorización del factor de proximidad, la crisis de representación de los partidos políticos y los cuestionamientos a las formas de hacer política más tradicionales.

En este caso, la evidencia parece corroborar en términos generales la teoría original, ya que, incluso en los casos en que el PP ha surgido más desde la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil que del propio gobierno municipal (San Miguel), con el paso del tiempo ha sido redefinido por aquél, acorde a sus propias visiones y estrategias de legitimación política. A su vez, la importancia del factor de proximidad ha sido central en prácticamente todas las experiencias estudiadas, ya sea para consolidar los procesos de desconcentración administrativa (Morón, Rosario, Villa María) como para presentar una primer política con alcance en todo el territorio (San Miguel, Zárate) o fortalecer la trama de actores (Gualeguaychú). En cuanto a la crisis de representación, parece haber sido una cuestión más tenida en cuenta por las experiencias de más antiguo cuño (Morón, Rosario), que por aquellas de más reciente lanzamiento (Gualeguaychú, Lanús) propias de un clima de época signado por cierta revalorización de lo político.

La segunda hipótesis original establecía que: Su implementación con distintos resultados e impactos a nivel político-institucional, distributivo y socio-territorial, supone en líneas generales y respecto a años precedentes una apertura de la gestión local a nuevas instancias de decisión y funcionamiento con un alcance predominantemente barrial.

La citada apertura, en mayor o menor medida, se ha dado en todas las experiencias revisadas. Del mismo modo, el alcance predominantemente barrial del PP se advierte en todos los casos, más allá de matices como los del PP Joven de Unquillo y La Matanza, del Foro de la Ciudad de Río Grande o del Presupuesto Ciudadano Urbano de Rafaela.

Finalmente, del análisis de los datos surgen otras dos hipótesis de trabajo que deberían ser chequeadas en profundidad en ulteriores estudios, pero que configuran algunos de los hallazgos más importantes del estudio desarrollado en estos tres años:

El principal factor de peligro para la supervivencia y desarrollo del PP son sus dificultades para convivir con las áreas del gobierno municipal más tradicionales, como Obras Públicas y Hacienda y caracterizadas por un funcionamiento vertical, estanco y procedimentalista.

En los casos en que el PP ha perdurado en el tiempo y se ha desarrollado satisfactoriamente, el mismo se ha asentado en importantes procesos de desconcentración administrativa territorial y ha perdido cierta importancia a manos de otras políticas participativas que ha contribuido a generar, de corte más sectorial o que permiten pensar a la ciudad en su conjunto en un marco de planificación plurianual.

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Investigadores – Docentes del Área de Estado, Gobierno y Administración Pública del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento

1 General Pueyrredón, Gualeguaychú, La Costa, La Matanza, Lanús, La Plata, Mendoza, Morón, Rafaela, Río Grande, Rosario San Miguel, Unquillo, Villa María, Zárate.