La doctrina de la deuda odiosa y el chanterío intelectual

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Por Alejandro Olmos Gaona*

Aunque todos sabemos el significado coloquial de ciertas palabras, usadas repetidamente en la Argentina, recurri a un diccionario de argentinismos y allí sobre la palabra “Chanta, encontré estas definiciones “Que tiene poca disposición para hacer algo que requiere esfuerzo o constituye una obligación, especialmente trabajar.”  “persona Que presume de tener algo, especialmente una capacidad, un conocimiento o un poder, que en realidad no posee”. Estas caracterizaciones, también se dan en Chile, donde significa exactamente lo mismo que aquí. ¿Pero que tendrá que ver esto con la vieja doctrina de la Deuda Odiosa, que en las dos últimas décadas fuera mencionada reiteradamente con referencia a las deudas externas públicas? Específicamente con la doctrina no, pero si con la mayoría de los que han hecho referencia a la misma en publicaciones, ponencias, notas periodísticas, y aún en importantes foros sobre la deuda, copiándose unos a otros, haciendo de gala de conocimientos  jurídicos inexistentes y tomando como único punto de referencia una publicación de hace treinta años, aunque generalmente se cuidaron de citar.

Con motivo de descomunal endeudamiento ocurrido en las últimas décadas, se comenzó a mencionar esta doctrina, y la primera referencia publicitada la trajo la economista canadiense Patricia Adams en su libro “Odius Debts: Loose Lending, Corruption and the Third World’s Environmental Legacy” publicado en el año 1991 en Canadá[1], quien citó un extenso párrafo del  libro sobre la transformación de las deudas públicas, que escribiera un jurista ruso Alexander N. Sack, que fuera profesor de la Universidad de San Petersburgo y después de la revolución de octubre profesor en el Instituto de Estudios Políticos de Paris, y en la Academia de Derecho Internacional de La  Haya. En ese libro Sack planteaba que cuando las deudas no habían sido contraídas en interés del Estado debían ser consideradas deudas odiosas y susceptibles de ser repudiadas. Hacía una serie de consideraciones al respecto y decía. “ Si un poder despótico contrae una deuda no por las necesidades e interés del Estado, sino para fortalecer su régimen despótico, para reprimir  a la población que lo combate, etc, esta deuda es odiosa para la población de todo el Estado. Esta deuda no es obligatoria para la nación;  es una deuda de régimen, una deuda personal del poder que la ha contraído, y en consecuencia cae con el derrumbe de ese poder” Antes que ella varios tratadistas norteamericanos habían escrito sobre la doctrina de la deuda odiosa también haciendo mención al aporte de Sack, pero sus publicaciones se mantuvieron dentro de los ámbitos académicos. Solo el libro de Adams alcanzó trascendencia, y a partir de allí se comenzó a hablar de la doctrina.

En todas las diferentes notas escritas en Latinoamérica y aún en Europa, se citó únicamente a Sack y se repitió hasta el cansancio  el párrafo citado en el libro de la Dra. Adams, aunque sus autores no la citaban a ella, sino ponían como referencia el libro original de Sack, editado por la editorial Recueil Sirey de Paris en 1927, aunque seguramente jamás lo habían visto, ya que  solo transcribían unos y otros ese único párrafo de una extensa obra sobre deudas de Estado.  El único ejemplar existente en la Argentina, que está en la Facultad de Derecho de la UBA  nunca fue consultado, aunque se lo citó en muchos trabajos que leí. [2]

El chanterío intelectual se ocupó de difundir extensamente el párrafo del libro de Sack, como si fuera el único aporte existente sobre la doctrina de la deuda odiosa. Les pareció un prodigioso descubrimiento esas reflexiones del jurista que resultaban útiles para cuestionar la deuda contraída durante la dictadura militar entre 1976 y 1983, y no se cansaron de repetir ese texto, glosándolo con diversos comentarios. El trabajo intelectual, como señalaba Jean Guitón en su conocida obra, es arduo, trabajoso, obliga a largas jornadas de análisis y reflexión, además de la búsqueda exhaustiva de materiales para llevarlo a cabo, pero para el chanta esas cuestiones no les generan problemas, ya que lo suyo es el “copiar y pegar”, tratando muchas veces de disimularlo citando fuentes que nunca vieron, transcriptas en otros libros.

Como el intelectualismo chanta siempre se maneja de la misma manera, nunca se les ocurrió al referirse a esa concepción de la deuda, que podían existir otros antecedentes, no solo anteriores, sino aún posteriores a Sack que habían tratado con mayor rigurosidad, y aún con una mejor precisión como caracterizar deudas que podían ser repudiadas por su ilegitimidad. Y desde ya  tampoco iban a perder tiempo en buscar otras referencias, ya que resultaba más cómodo seguir insistiendo con la tesis del jurista ruso, e ignorar  antecedentes históricos, y aun casos relevantes en los que la doctrina de la deuda odiosa había sido aplicada.[3]

Aunque podría ir un poco más allá en búsquedas de antecedentes, cre que es muy relevante lo ocurrido con la independencia de Cuba. Después de  años de constantes rebeliones para obtener la independencia de España, y debido al interés fundamental que representaba para Estados Unidos asumir el control del territorio cubano, el gobierno norteamericano declaró la guerra a España luego de la explosión del acorazado Maine, que estaba en el Puerto de la Habana. La victoria de Estados Unidos fue casi fulminante y se firmó un protocolo de paz en agosto de 1898. Meses más tarde, el 10 de diciembre, se firmó el Tratado de París, por el cual España cedió a los Estados Unidos los territorios de Cuba, Puerto Rico,  Guam y las Filipinas. La ocupación del territorio cubano se prolongó hasta el 20 de mayo de 1902, período durante el cual los gobernadores norteamericanos instituyeron diversas reglamentaciones para adaptar a la isla los sistemas de Estados Unidos. Se promulgó una Constitución incorporándosele una enmienda propuesta por el senador estadounidense Orville Platt, mediante la cual se estableció el derecho de intervención en determinados casos.

Apenas solucionado el conflicto armado, el gobierno español  exigió a los Estados Unidos el pago de las obligaciones externas contraídas por el gobierno colonial de Cuba. Los fundamentos utilizados en los memorandos presentados por España fueron básicamente la continuidad de las deudas de Estado. Entre otros puntos citaban como precedente el reconocimiento y pago efectuado por las anteriores colonias de España en América del Sur y América Central de todas las deudas contraídas por España en esos territorios y hasta el momento de su evacuación, de acuerdo con los tratados celebrados con México, en 1836; Ecuador, en 1840; Uruguay, en 1841, 1870 y 1882; Chile, en 1844; Venezuela, en 1845; Bolivia, en 1847; Costa Rica, en 1850; Nicaragua, en 1850; la República Argentina, en 1863; Guatemala, en 1863, y el Salvador, en 1865. También recordaron que luego de la independencia norteamericana las trece colonias originales pagaron a Gran Bretaña más de quince millones de libras esterlinas como descarga de las deudas coloniales, y finalmente sostuvieron que «sería contrario a las más elementales nociones de justicia e inconsistente con los dictados de la conciencia universal de la humanidad que un soberano pierda todos sus derechos sobre un territorio y sus habitantes, y a pesar de ello, continúe atado a las obligaciones que había contraído para su régimen y gobierno. Estas máximas observan todas las naciones cultas que no están dispuestas a pisotear los principios eternos de la justicia, incluyendo aquellas que las cesiones fueron hechas por la fuerza de las armas y como precio a la victoria mediante tratados referidos a cesiones territoriales».[4]

Los delegados norteamericanos rechazaron el argumento de los españoles diciendo que «los comisionados norteamericanos no están al corriente de la obra de los publicistas que sostienen que los trece Estados Unidos originales pagaron a Gran Bretaña 15.000.000 de libras esterlinas, supuestamente para la extinción de deudas coloniales. Los comisionados norteamericanos no tienen interés en el tema, dado que tal afirmación es totalmente errónea».[5] Además de ello, y para justificar de plano el rechazo al pago de la deuda, los delegados de Estados Unidos utilizaron dos argumentos fundamentales:

a)    Que la deuda no había sido contraída en beneficio del pueblo de Cuba, sino utilizada en contra de sus intereses, y

b)    Que las condiciones (plazos de emisión, intereses, etc.) habían sido impuestas al pueblo de Cuba por el país ocupante.[6]

El argumento de los comisionados norteamericanos no fue para nada fantasioso o dilatorio, ya que —como señala Jenks— una de las singularidades de la dominación española había sido el artificio de teneduría de libros conocido con el nombre de «tesoro cubano». Por medio de él se había acumulado antes de 1898 una cantidad de papeles de la deuda contra la pequeña isla que excedía con mucho el valor total de los bienes raíces que se encontraban en ella y que habían sido evaluados en el censo de 1899.[7] A la deuda cubana se le había cargado el costo de la  represión de la guerra de diez años y el de la revolución de 1895. Los gastos de la expedición española a México en 1862; los de la revolución y pérdida de Santo Domingo en 1863-65; la expedición contra el Perú en 1866; anticipos para sostener la guerra contra los carlistas en España; los gastos del penal de Fernando Poo; la nómina de todo el cuerpo consular y diplomático en las tres Américas; una pensión para los herederos de Colón; los gastos de la misma administración de Cuba. Todo fue a parar a las cuentas del tesoro cubano, y esos gastos se pagaban con las rentas cubanas o por medio de anticipos bancarios.

La magnitud de la deuda llegó a ser tal, que en 1898 tenía un valor nominal de más de 500.000.000 de dólares. En 1886 se consolidó al 6% la cantidad a la que ascendía en ese entonces, que era de 124.000.000 de dólares, cuyo interés anual y primas de amortización subían a 7.838.200 dólares. En 1890 se emitió parte de un empréstito al 5% con el objeto de liquidar la deuda flotante, y el saldo de los títulos se utilizó en pagar los gastos iniciales de la lucha contra los insurrectos cubanos. En 1898 quedaba pendiente de pago un total de 171.000.000 de dólares de esta deuda, cuyas cargas anuales ascendían a 9.700.000. Ambas emisiones se llamaron «empréstitos cubanos» y serían pagadas en oro con la garantía del gobierno de España.

 Desde 1896, España se vio obligada a recurrir a empréstitos interiores para combatir a los revolucionarios cubanos que llevaban la garantía especial de los ingresos aduaneros españoles, ya muy comprometidos por los anticipos del Banco de España. Cuando intervinieron los Estados Unidos, estos empréstitos ascendían a 160.000.000 de dólares y había además una deuda flotante contra el tesoro cubano por jornales y subsidios no pagados al ejército que importaba 70.000.000 de dólares. Es más que evidente que las argumentaciones de los negociadores norteamericanos fueron perfectamente razonables, ya que los montos de la deuda cubana habían sido utilizados específicamente para beneficio de España, no sólo en la ocupación y mantenimiento del régimen colonial, sino en gastos que nada tenían que ver con la isla.

La Comisión de Paz reconoció finalmente las razones esgrimidas por los Estados Unidos, determinando la nulidad de la obligación. Dijo que «desde el punto de vista moral, la propuesta de imponerle esas deudas a Cuba es igualmente insustentable. Si, como se ha declarado alguna vez, la lucha por la independencia de Cuba ha sido efectuada y sostenida por una minoría de la isla, imponerle a sus habitantes en su totalidad el costo de la represión de las insurrecciones significaría el castigo de todos por los actos de algunos. Si por otro lado, estas luchas han representado, como lo corroboran los Comisionados Americanos, las esperanzas y aspiraciones del conjunto del pueblo cubano, echar abajo a los habitantes por un gravamen creado por España en el esfuerzo de oponerse a su independencia, sería una injusticia mayor».[8]

Hasta lo ocurrido con  la deuda cubana, no existía en los tratados de derecho internacional una consideración explícita al carácter de lo que se consideraba deuda odiosa. La primera mención que encontré, referente a este tipo de deudas —aun cuando no se la califica de tal manera sino como una deuda de régimen— se encuentra en una obra  del escritor y político italiano Francesco  Nitti,  que fuera presidente del Consejo de Ministros de su país, quien sostuvo que «los acreedores, que han prestado su dinero, no son ni menores ni interdictos, saben muy bien a quiénes han prestado y conocen los riesgos que corren. Si no han previsto la insolvencia están en la situación de cualquier especulador que se ha equivocado en sus previsiones«.[9]  Trayendo en apoyo de su criterio las opiniones de Lord Palmerston en 1848, Lord Derby en 1876 y Lord Salisbury en 1880, Nitti agregaba que «aunque muchos juristas no quieran admitirlo existe una profunda diferencia entre las deudas de Estado y las deudas de régimen. En un país donde han sido suprimidas todas las manifestaciones de libertad, donde los parlamentos han sido suprimidos de hecho, donde no existen las libertades locales ni la libertad de prensa, el derecho de reunión, etc., el gobierno contrae empréstitos para consolidar su régimen de violencia […]. Los capitalistas que les acuerdan dinero saben que prestan a gobiernos de hecho (de facto) pero no de derecho (de iure); que prestan a gobiernos que han abolido las garantías constitucionales, y, por lo tanto no ignoran los riesgos a los que se  exponen. Cuando esos gobiernos sean derrotados y se haya restaurado la libertad, los que le sucedan, después de haber restablecido sus derechos legales, ¿deberán pagar los empréstitos que fueron hechos, para combatir a lo que ahora habrá triunfado? En caso de guerra civil, un gobierno de opresión se ocupa en contraer todas las deudas posibles para mantener el régimen. Sus sucesores ¿deberán reconocer las deudas contraídas para sostener la tiranía? Por lo tanto hay que deslindar las deudas de Estado de las de régimen. Las primeras deben ser pagadas, mientras que las otras no tienen ninguna base jurídica ni moral […]. Pero los acreedores que han facilitado dinero a países que tienen dictaduras saben muy bien a quién prestaron, y que el pueblo no acepta legalmente el peso de la deuda. En tales casos los capitalistas corren el riesgo de todos aquellos que prestan a un régimen ilegal, bajo el cual a la voluntad del pueblo no es dable manifestarse, pero que puede, en rigor, revocar legítimamente mañana lo que hoy se hizo al margen de la ley, con un acto que contiene un vicio de consentimiento, y en el que está excluida absolutamente la unanimidad«.[10] Con un criterio de singular realismo, Nitti planteó en ese momento, doctrinariamente, criterios que habían servido para repudiar la deuda portuguesa en 1834, la deuda de los estados del Sur por parte de los Estados Unidos, y fundamentalmente, el repudio de la deuda cubana en 1898; es decir, no consentir la legalidad de deudas contraídas por regímenes usurpadores, que invariablemente eran utilizadas para el sostenimiento de esos regímenes.

Bastantes años después, el profesor Gaston Jezè, célebre economista y jurisconsulto francés, profesor de la Universidad de París —quien estuvo de visita en Buenos Aires pronunciando importantes conferencias— estableció con claridad la diferencia entre lo que significaba una deuda de régimen y una deuda de Estado al hacer la debida caracterización de ambas.

Jezè había estudiado con detenimiento el problema de las deudas de la Argentina,  y en uno de sus trabajos consideró que “hay que desconfiar del espíritu de imitación en materia política, social y financiera. Es excelente lo que otros pueblos han hecho para resolver tal o cual problema. Pero es preciso guardarse cuidadosamente de copiarlos de manera servil”. Refiriéndose al hecho de que la Argentina no tenía crédito público, Jezè expresó que aquí no había deuda pública interna, porque toda estaba en manos de extranjeros, lo que era una causa de inquietud financiera, asegurando que «existen serios peligros para un Estado en recurrir, para sus empréstitos públicos, a capitales extranjeros. Los empréstitos externos para un país que carece de crédito público son ordinariamente muy onerosos por las garantías pecuniarias de la emisión«.[11]

A un especialista en finanzas públicas como él y profundo conocedor de todo aquello que tuviera que ver con las operaciones monetarias que realizaban los gobiernos, habiendo examinado muy bien el concepto de deudas de Estado y deudas de régimen, le pareció que  el tema debía limitarse a establecer la distinción entre deudas de Estado y deudas de régimen, indicando que, en tiempos de guerra civil, la cuestión depende del empleo de los fondos. Si éstos fueron utilizados en beneficio del Estado, es decir, de la sociedad toda, se considerará una deuda de Estado, con prescindencia de si fue constituida por un régimen de derecho o de un régimen de facto debido a la competencia jurídica de un gobernante regular o de un gobernante de facto. A su criterio, los empréstitos contraídos en tiempos de guerra civil y aplicados a ésta misma son deudas de régimen, mientras que los contratados para el funcionamiento de los servicios públicos son deudas de Estado. Al establecer esa diferencia, incluyó no sólo a las deudas de guerra, sino a las  contraídas en tiempos de paz, para la dominación de un país. Jezé no consideró relevante la naturaleza del gobierno que hubiere contratado el préstamo, síno que lo fundamental a su juicio era determinar  el destino de los fondos obtenidos, ya que todo desvío de éstos en beneficio de un régimen dictatorial suponía un enriquecimiento ilícito que debía ser objeto de sanción, y en esta cuestión del enriquecimiento basó muchas sus reflexiones.[12] Lo acertado de sus consideraciones fue que más allá de quien contrate la deuda, esta solo puede considerarse legítima si fue utilizada en beneficio del pueblo obligado a pagar la misma.

Muchos años después, el Dr. Alexander Sack, denominaría ese tipo de deudas como “odiosas”, pero antes que él, Jezé con más relevancia y precisión las había considerado describiéndola en su célebre Tratado.

Después de los  trabajos de Sack, el Dr. Ernst Feilchenfeld, profesor de la Universidad de Harvard, publicó, en 1931, su importante obra sobre la sucesión de deudas de Estado. Estudió minuciosamente el tema, dedicando  un  extenso capítulo  a todo lo que fue el reclamo de España por la deuda cubana y las argumentaciones expuestas por Estados Unidos para desconocerla. Hizo suya la tesis de Sack, al encontrar que era sustancialmente correcto su análisis de la deuda odiosa, como un acto hostil de los acreedores, quienes prestaron sumas de dinero sabiendo del origen ilegítimo del régimen con el que contrataban y del destino que invariablemente se daría a los fondos  entregados

De lo reseñado anteriormente, se pueden establecer tres características fundamentales para la caracterización de una deuda como odiosa:

 1.- Que haya sido contraída sin la autorización de los representantes legítimos del pueblo. Es decir, un régimen dictatorial que ha usurpado el poder, y en uso de las prerrogativas del gobierno de facto, que otros paises no están en condiciones de cuestionar, contrae deudas. 2.- Falta de consentimiento nacional, es decir, que se trate de una obligación impuesta. Es evidente que no sólo se trata, en este caso, de una deuda que haya contraído un dictadura, sino también de aquella asumida por un régimen democrático para refinanciar deudas provenientes de un régimen dictatorial. 3.- Ausencia de beneficios para el pueblo. 

Coincidiendo con esta doctrina, Verdross puntualizó que «el Derecho Internacional común, que desde luego, no protege a los acreedores internos, protege sólo a los de afuera en tanto y en cuanto las deudas no hubieren sido contraídas para fines militares o políticos«[13], no mencionando específicamente el término «deuda odiosa», pero es innegable que su definición está acorde con las caracterizaciones que  se hicieran de ella. En este orden de ideas, es más que evidente que los acreedores que celebran contratos con un régimen dictatorial conocen a la perfección cuáles son los riesgos que corren, ya que la utilización de los fondos siempre responderá al mantenimiento de ese régimen y al sostén de sus políticas, cuyo propósito no es precisamente el bienestar de la comunidad, cuya representatividad han usurpado.

 Interpretando las posibilidades de la aplicación eventual de esta doctrina, los asesores legales del First National Bank of Chicago,  publicaron un trabajo advirtiendo que  “las consecuencias para los acuerdos crediticios de un cambio de soberanía dependen en parte del empleo de los fondos por el Estado predecesor. Si la deuda del predecesor fue calificada de «odiosa», es decir, que los fondos fueron empleados en contra de la población, la deuda no puede recaer sobre el sucesor», agregando que «los bancos comerciales deben mantenerse alertas ante estas doctrina […] porque hay gobiernos sucesores que han invocado doctrinas fundadas en el uso «odioso» u «hostil» de los fondos, los prestamistas deberían describir con detalle el empleo de los fondos prestados y, en lo posible, comprometer al tomador por representación, garantía y vigilancia de esos usos«.[14]

 Finalizando con todos los antecedentes que son útiles para definir el carácter de odiosa de una deuda, es necesario destacar un trabajo elaborado por dos funcionarios del Fondo Monetario Internacional: Michael Kremer, que es profesor de Economía de La Universidad de Harvard e investigador de Brookings Institution, y Seema Jayachadran, graduada en el Departamento de Economía de la Universidad de Harvard, titulado Odious Debt, que fue presentado en la conferencia sobre macroeconomía y pobreza del FMI en febrero de 2002, en el que los autores proponen modificar «la legislación en los países acreedores para abolir la confiscación de los activos de un país que no reembolsa un deuda odiosa, lo que haría inejecutables esos contratos» y que «una condición para la asistencia externa a los regímenes sucesores podría ser no reembolsar la deuda odiosa«. En el trabajo citado se habla de la necesidad de repudiar los préstamos odiosos, y como propuesta final se estima la necesidad  de crear una institución «independiente que pueda determinar si un régimen es legítimo y declarar odiosa la deuda soberana incurrida por el que no lo sea y por lo tanto que el gobierno sucesor no deba asumirla. Si se organiza adecuadamente, esta institución podría restringir la capacidad de los dictadores para saquear, reducir el endeudamiento de los países pobres, limitar el riesgo para los bancos y bajar las tasas de interés para los gobiernos legítimos y sus empréstitos. Esta política podría considerarse como una sanción económica que nadie tendría incentivos para evadir«[15]

Como hemos podido ver, antes que Alexander Sack, y después de él algo se escribió sobre esta importante doctrina,  que fue aplicada en casos muy concretos. Sería muy importante que a través de un nuevo diseño del sistema financiero internacional, se tuvieran en consideración mucho de lo escrito al respecto, para considerar de una manera más justa la contratación de deuda soberana.


[1] La edición Argentina, la publicó la Editorial Planeta en 1993, bajo el título “Deudas Odiosas- Un legado de insensatez económica y saqueo ambiental”

[2] Cuando pedí el ejemplar en la Facultad de Derecho, además de la cantidad de polvo que tenía, me indicaron que de acuerdo a la ficha del libro, nunca había sido consultado.

[3] Dos casos significativos fueron el arbitraje de William Taft, ex presidente de EE.UU. y presidente de la Corte Suprema de ese país, en el litigio entre el gobierno de Costa Rica y el Royal Bank of Canada, y el repudio de la deuda de Irak, además de otros que podían citarse.

[4] Adams Patricia, obra cita.págs. 204-205

[5] M.H.Hoeflich,  Through a Glass Darkly: Reflections Upon The History of the International Law of. Public Debt in Connection whit State Succession, University of Illinois Law Review, vol. 1, 1982

[6] Feinchenfeld, Ernst, Public Debts and State Succession, Mac Millan. Nueva York, 1931, pág. 340

[7] Jenks, Leland H. Nuestra colonia de Cuba, Ed. Aguilar, Madrid, 1929, pág. 74-75

[8] ibidem

[9] Nitti, Francesco, Principio de la Ciencia de las Finanzas, Imprenta Rosso, Buenos Aires, 1931, pág. 756.Es traducción de la edición italiana de 1903

[10] Ibídem, pág. 754

[11]  Jezé, Gastón, diario La Prensa, Buenos Aires 1913

[12] Jezé, Gastón, Cours de Sciences des Finances et de Legislation Finantiere Francaise, Paris, Marcel Girard, 1922, págs.. 302-303

[13]  Verdross, Alfredo. Derecho Internacional Público, Aguilar, Madrid, 1978, 6ª ed

[14] Adams Patricia, ob. cit, pág 212

[15] Véase resumen publicado, en Finanzas y Desarrollo. Publicación Trimestral del Fondo Monetario Internacional, junio de 2002, págs. 37-38.


*Alejandro Olmos Gaona es historiador, especialista en derecho internacional y con una amplia trayectoria en la investigación sobre la deuda externa en Argentina y Latinoamérica. Fue asesor del gobierno de Rafael Correa hasta 2008. Allí también fue miembro de la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC) que auditó los préstamos tomados por los gobiernos ecuatorianos entre 1976 y 2006. A su vez, trabajó codo a codo junto al recientemente fallecido Fernando «Pino» Solanas durante muchos años.

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